Ciudad de México, 11 de mayo de 2020.- La contingencia sanitaria internacional provocada por la enfermedad COVID-19 en México puede revertir los avances en desarrollo social de la última década y comprometer la capacidad de recuperación económica de los hogares. Por ello, es necesario desplegar los recursos e instrumentos disponibles para amortiguar el impacto priorizando a los grupos que enfrentan mayor afectación y que presentan mayor vulnerabilidad.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) elaboró el documento La política social en el contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19) en México para contribuir con los esfuerzos del Estado mexicano para enfrentar esta coyuntura, aportando elementos para la discusión pública y la toma de decisiones, especialmente en materia de desarrollo social.

La conclusión general del documento es que esta crisis puede revertir los avances de México en materia de desarrollo social y que afectará en mayor proporción a los grupos más vulnerables. Ante este desafío, es necesario ampliar y fortalecer las medidas emergentes de respuesta desplegadas a partir de los programas prioritarios, mejorar la capacidad operativa de éstos, asegurar que beneficien prioritariamente a la población en situación de pobreza y de vulnerabilidad, así como considerar medidas adicionales de atención a quienes pierdan su fuente de ingreso, como resultado de la contingencia, y a los sectores urbanos más expuestos a afectaciones.

La pandemia de la COVID-19 nos enfrenta a la urgente necesidad de promover: 1) la construcción de un sistema de protección social resiliente a eventos críticos o de crisis, y 2) el avance del cumplimiento de los derechos sociales.

México enfrenta esta contingencia en condiciones de vulnerabilidad debido, entre otros elementos, a altas prevalencias de diabetes y enfermedades cardiovasculares, precariedad laboral y estancamiento económico, carencias en el acceso al agua, hacinamiento, y brechas en el cumplimiento de derechos sociales: salud, alimentación, educación, seguridad social y vivienda.

La información generada por el CONEVAL, dada a conocer el año pasado, muestra que entre 2008 y 2018 el porcentaje de población en situación de pobreza disminuyó 2.5 puntos porcentuales, al pasar de 44.4 por ciento a 41.9 por ciento, lo que representa una reducción media anual de 0.24 puntos porcentuales. La población en situación de pobreza extrema descendió de 11.0 por ciento a 7.4 por ciento, es decir, de 12.3 a 9.3 millones de personas.

 

La información generada por CONEVAL también muestra que, entre 2008 y 2018, se registró una mejora en los indicadores de carencias sociales a nivel nacional y en la mayoría de las entidades federativas. Las carencias por acceso a los servicios de salud, así como por calidad y espacios de la vivienda tuvieron las reducciones más amplias durante este periodo.

¿Qué efectos podría traer la crisis producida por la COVID-19 en la pobreza?

Una primera aproximación a los efectos potenciales de la coyuntura anticipa aumentos preocupantes en la pobreza por ingresos[1], la pobreza laboral (población que no podría adquirir una canasta alimentaria con su ingreso laboral) y el riesgo de que, en ausencia de políticas públicas orientadas a esta población, las condiciones de vida de los grupos de ingreso medio enfrenten condiciones de pobreza.

El CONEVAL estimó los efectos potenciales que la emergencia sanitaria podría generar en los niveles de pobreza por ingresos de la población. Se hicieron estimaciones a partir de las fuentes estadísticas utilizadas para medir la pobreza con la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares (ENIGH) y la pobreza laboral en el corto plazo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE).

Es importante advertir que las estimaciones que se presentan se realizaron con la información con la que se cuenta hasta este momento. Asimismo, no se consideran como parte de la medición multidimensional de pobreza. Estas estimaciones podrán variar debido a la actualización de la información con la cual se generaron.

Para la estimación de la pobreza, se construyeron dos escenarios, en función de la distribución del impacto entre diversos grupos de población:

1)    En el primer escenario se simula una caída generalizada en el ingreso equivalente a 5%.

2)    En el segundo escenario, se simula una reducción en el ingreso más pronunciada para los hogares en pobreza urbana.

En cada escenario se recalculó la pobreza por ingresos, de acuerdo con la metodología del CONEVAL, ajustando las líneas de pobreza por ingresos vigentes en marzo de 2020 con las expectativas de inflación a agosto del 2020 indicadas por el Banco de México.

 Los resultados permiten identificar lo siguiente:

• En ambos escenarios, el total de personas en situación de pobreza por ingresos (las personas cuyo ingreso es insuficiente para adquirir una canasta alimentaria, bienes y servicios básicos) se incrementa, entre 7.2 y 7.9 puntos porcentuales (entre 8.9 y 9.8 millones de personas).
• El número total de personas en situación de pobreza extrema por ingresos (las personas cuyo ingreso es insuficiente para adquirir una canasta alimentaria) se incrementa entre 4.9 y 8.5 puntos porcentuales (6.1 y 10.7 millones de personas).
• Sin políticas públicas que atiendan a la población con ingreso medio, la cantidad de personas en situación de pobreza por ingreso puede aumentar.
• La crisis podría provocar que la población que en 2018 no era pobre ni vulnerable, tenga afectaciones que los lleven a encontrarse en alguna de estas condiciones.

Ingreso laboral

La estimación del efecto en la pobreza laboral (población que no podría adquirir una canasta alimentaria con su ingreso laboral) se basó en la tendencia observada en la crisis de 2008-2009. Se estima un aumento en la tasa de desempleo de 3.3 por ciento a 5.3 por ciento y de 37.3 por ciento a 45.8 por ciento en la pobreza laboral en los primeros dos trimestres del 2020. Este aumento del Índice de Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP) representaría la cifra más alta de este indicador desde 2005.

Además de los posibles efectos en la pobreza, las mujeres deberán afrontar esta pandemia con mayores desventajas. La CEPAL estima que las mujeres representan 72.8 por ciento del total de personas ocupadas en los sistemas de salud de la región, cuyas condiciones de trabajo son precarias, las cuales se vuelven extremas con el aumento de horas laborales y el riesgo de contagio de la COVID-19, además de los costos y esfuerzo de participar en mayor proporción en las tareas de cuidado en casa y del trabajo doméstico.

Otros sectores vulnerables a los efectos de la pandemia son los trabajadores subordinados sin seguridad social, los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores del sector turismo y comercio minorista, la población joven, los jornaleros agrícolas, así como las niñas y los niños cuyo acceso a la educación se ve limitado por falta de nuevas tecnologías.

¿Cómo responder a la crisis?

Ante estos escenarios, es indispensable diseñar una estrategia para afrontar los efectos que esta emergencia detonará para los grupos de población más vulnerables en las dimensiones de bienestar económico y ejercicio de derechos sociales. Asimismo, es necesario recuperar una trayectoria de crecimiento económico incluyente e impulsar medidas de mediano y largo plazos imprescindibles para construir un sistema de protección social con enfoque de derechos sociales resiliente a eventos críticos o de crisis.

A partir de este trabajo, el CONEVAL pone a consideración algunas acciones para mitigar las afectaciones en el bienestar de la población:

Bienestar económico: ingreso y trabajo

La pérdida de empleos traerá como consecuencia no solo la disminución en los ingresos de los hogares, sino la pérdida de las prestaciones laborales que el empleo formal brinda. De acuerdo con la medición multidimensional de la pobreza 2018, la carencia por acceso a la seguridad social fue la más alta, lo que significa que más de la mitad (57.3 por ciento) de la población no cuenta con seguridad social. Las personas más vulnerables en este sentido son las que se encuentran ocupadas en: 1) trabajo subordinado, 2) trabajo por cuenta propia, 3) trabajo en los sectores más afectados y 4) ocupados sin seguro de desempleo. En este sentido, se podrían tomar las siguientes medidas específicas para disminuir el impacto de la emergencia sanitaria para estas poblaciones   

• Además de los apoyos que ha dado a conocer el Gobierno Federal para microempresas del sector formal e informal de la economía, el Estado podría complementar estas medidas mediante apoyos a la pequeña y mediana empresa, a través de créditos para proteger el empleo y de subsidios al empleo parcial o total de las cuotas obrero-patronales que los empleadores deben asumir durante los meses de confinamiento. Con estas medidas se apoyaría a 43.8 por ciento de la población ocupada.
• Se puede apoyar a este sector de la población a través de créditos, como en el caso del Programa Microcréditos para el Bienestar que otorga financiamiento y capacidades técnicas para el inicio o consolidación de micronegocios. En este contexto, el programa podría extender los periodos de vencimiento de créditos, financiar temporalmente el consumo privado y analizar la pertinencia del apoyo de la estrategia “Mes Trece” del Programa Jóvenes Construyendo el Futuro. Asimismo, se podrían incluir medidas que incentiven el empleo temporal. Lo anterior permitiría apoyar a 52 por ciento de la población ocupada.
• Se requieren medidas coordinadas de los tres órdenes de gobierno para promover que los hogares que tendrán dificultades en el ingreso puedan atender las necesidades más básicas; por ejemplo, a través de subsidios temporales en el costo de los servicios básicos de la vivienda. Asimismo, se debe asegurar la adecuada operación de los programas federales que realizan transferencias monetarias directas.
• Se debe analizar la implementación de nuevas estrategias para proteger a la población más vulnerable, por ejemplo, consolidar la protección social a través de una pensión universal mínima de retiro e invalidez financiada con impuestos generales. 

Alimentación

• Garantizar la operación del Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA) y del Programa Abasto Rural (DICONSA).
• Fortalecer el Programa de Precios de Garantía.
• Impulsar la producción agropecuaria en el país a través del Programa Especial Concurrente para el desarrollo Rural Sustentable (PEC).
• Dar seguimiento al comportamiento del mercado para detectar a tiempo alzas injustificadas en los precios de productos a través de la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO).
• Otorgar despensas a las familias de los menores que son beneficiados con la provisión de alimentos en las escuelas, en tanto las clases se encuentran suspendidas, a través, por ejemplo, del Fondo de Aportaciones Múltiples en su componente Asistencia Social (FAM-AS). Este fondo cuenta con recursos que financian la Estrategia Integral de Asistencia Alimentaria, que contempla la entrega de despensas a la población más vulnerable (niñas, niños, mujeres embarazadas, personas con discapacidad y adultos mayores).  
• Otorgar cupones para la adquisición de alimentos durante la contingencia sanitaria, como mecanismo para mejorar la seguridad alimentaria de los hogares

 

Salud

• Fortalecer los servicios estatales y municipales de salud, mediante la dispersión de recursos.
• Continuar con la implementación de servicios, protocolos y sistemas de información homologados para todas las instancias de salud durante y después de la emergencia sanitaria.
• Aumentar la disponibilidad de camas para hospitalización previendo el aumento en la demanda de estos servicios.
• Agilizar la contratación de profesionales de la salud para trabajar durante la emergencia sanitaria.
• Difundir y reforzar las acciones implementadas para mitigar los efectos negativos en la salud mental de la población y la atención a mujeres víctimas de violencia de género y violencia sexual.
• En el mediano plazo, mejorar la capacidad resolutiva de los diferentes niveles de atención, a través de: 1) reforzamiento del equipo básico en el primer nivel de atención, 2) reorganización y fortalecimiento de la capacidad resolutiva de instalaciones de atención.

Educación

• La educación básica a distancia contempla habilidades y herramientas tecnológicas que ponen en desventaja a quienes forman parte de los hogares más pobres, lo cual puede profundizar la brecha educativa.
• El aprendizaje mediante educación básica a distancia presenta dificultades para dar seguimiento y conocer su efectividad, lo cual puede incrementar la brecha educativa entre instituciones públicas y privadas y entre contextos rurales y urbanos.
• La educación básica a distancia requiere del apoyo de los padres a los hijos, el cual está supeditado a la ocupación, disponibilidad de tiempo y su propia escolaridad, entre otros factores.
• No se encontró información sobre modalidades educativas para diferentes contextos, como la indígena, comunitaria y migrante.
• Es necesario implementar mecanismos de regularización al término de la emergencia sanitaria para homologar los conocimientos adquiridos por los alumnos.

Enfrentar la crisis de manera reactiva y emergente no será suficiente, es necesario reducir las brechas existentes, identificar prioridades nacionales de información, investigación y formación de capital humano e iniciar una urgente reflexión pública sobre la necesidad de promover la inclusión y la construcción de un sistema universal de protección social.  

A este respecto, el CONEVAL identifica las siguientes prioridades de mediano y largo plazo: 

• Garantizar que las familias mexicanas cuenten con el capital necesario a fin de amortiguar los efectos de la falta de ingresos y las repercusiones en la economía nacional. Para ello, los tres órdenes de gobierno – federación, estados y municipios – deberán trabajar de manera coordinada. Lo anterior con la intención de satisfacer las necesidades más básicas, y con ello reactivar las economías locales.
• Garantizar entre los servicios básicos de la vivienda el acceso a agua potable. De acuerdo con los resultados de la medición multidimensional de la pobreza 2018, 7.2 por ciento de la población habitaba en viviendas sin acceso al agua, lo que representa 9.1 millones de personas que no pueden, entre otros aspectos, lavarse las manos con agua y jabón.
• Desarrollar nuevos mecanismos institucionales de coordinación y sistemas de identificación e información comunes para todos los programas dirigidos a la población de bajos ingresos.
• No se cuenta con un padrón único de beneficiarios que permita diseñar estrategias articuladas. La consolidación de un padrón único de beneficiarios permitiría mejorar la dirección de los programas hacia la población en mayor desventaja y, por lo tanto, hacer más eficiente el ejercicio de los recursos públicos. Además, facilitaría la atención de estos grupos en situaciones de emergencia como la actual.
• Consolidar la protección social en pensiones estableciendo una pensión universal mínima de retiro y de invalidez para todos financiada con impuestos generales. Además, se considera necesario tener en cuenta los siguientes mecanismos para que existan medidas institucionalizadas de largo plazo que garanticen seguridad ante riesgos:
• Seguro de desempleo contributivo que no afecte las pensiones de retiro, con base en dos posibles modelos: el sistema de reparto y el sistema de cuentas individuales.
• Renta básica ciudadana. Transferencia monetaria a la población como estrategia de inclusión.
• Piso mínimo solidario. Transferencia monetaria a la población como estrategia de no exclusión de la población pobre que, a diferencia de la renta básica ciudadana, puede ser no aceptada por individuos con mayores ingresos y transferida a grupos vulnerables.

¿Cómo llegar a la población más vulnerable?

Dado que los recursos son escasos, es fundamental asegurar que los programas sociales prioritarios beneficien principalmente a las poblaciones en situación de pobreza o de vulnerabilidad destinando, por ejemplo, una mayor proporción del presupuesto público a mitigar los efectos de la crisis en los grupos en mayores condiciones de vulnerabilidad de la población, privilegiando los recursos destinados a los programas identificados como relevantes para disminuir la pobreza.

Para ello, consolidar un padrón único de beneficiarios es impostergable, éste puede ser construido a través de los padrones o las bases de datos de los programas prioritarios. 

Las fuentes de financiamiento para la expansión de la oferta gubernamental requerida en el esfuerzo por mitigar los efectos adversos de la contingencia sanitaria por el SARC-CoV2 son un elemento fundamental que debe formar parte de la discusión de expertos y funcionarios gubernamentales.

El 23 de abril de 2020 el Gobierno Federal estableció como prioritarios 38 programas, 19 de los cuales corresponden al ámbito de desarrollo social (DOF, 2020). Considerando lo anterior, se analiza el nivel de incidencia que pueden tener estos 19 programas (dicha información esta detallada en el anexo de este comunicado de prensa) y acciones de desarrollo social para apoyar a los sectores de la población que se considera serán los más afectados por la pandemia y la medidas para mitigar sus efectos: la población en situación de pobreza (urbana y rural), los trabajadores tanto del sector formal como del informal, las personas desempleadas y las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyME). Dicha información está detallada en el anexo de este comunicado de prensa    

 

Al respecto, destaca lo siguiente:

• Ninguno de los programas se dirige explícitamente a la población en situación de pobreza, de acuerdo con la medición del CONEVAL, aunque podría coincidir con la priorización territorial aplicada por varios de los programas.
• Se espera que los mayores efectos adversos de la pandemia sean en las zonas urbanas.
• Hasta el momento ninguna acción está dirigida a la población que perdió su empleo a raíz de la emergencia sanitaria.
• Algunas de las medidas anunciadas por el Gobierno Federal, podrían ser insuficientes para llegar a toda la población que se verá afectada.

Para hacer una aproximación de los recursos necesarios para financiar acciones emergentes de los programas existentes se presentan dos escenarios.

El objetivo de este ejercicio es estimar cuántos recursos necesitarían los programas para atender un incremento en su cobertura, por un lado, atendiendo al resto de su población objetivo que cuenta con los requisitos de elegibilidad pero que no fueron cubiertos por el programa en 2019 y, por otro, considerando un incremento en su cobertura de 30 por ciento. El ejercicio destaca lo siguiente:

• Escenario 1. Contemplando una cobertura adicional de 8,873,924 beneficiarios, se necesitarían $137,288.1 millones de pesos adicionales al presupuesto ejercido, por lo que se requeriría un presupuesto de $293,816.4 millones de pesos lo que representa 1.21 por ciento del PIB.
• Escenario 2. Con el incremento de la cobertura hasta en un 30 por ciento, se apoyaría a 2,815,133 beneficiarios, requiriendo $41,681.1 millones de pesos adicionales al presupuesto ejercido, por lo que el presupuesto total requerido sería de $198,209.4 millones de pesos, lo que representa 0.82 por ciento del PIB.

Con el objetivo de atender las medidas señaladas previamente, se han identificado ocho programas sociales que operan en la actual administración y que, dado que se identifican como relevantes para atender la pobreza, su operación, en el corto plazo, puede ser de utilidad para atender la disminución en el ingreso de la población: Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares, Programa de Microcréditos para el Bienestar, Becas para el Bienestar Benito Juárez, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior, Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, Programa de Apoyo para el Bienestar de las niñas y niños, hijos de madres trabajadoras, Sembrando Vida y Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF).

También se debe considerar la implementación de mecanismos adicionales de protección que requerirán una reforma fiscal progresiva para garantizar su financiamiento o mayores reasignaciones de recursos y la cancelación de proyectos no prioritarios en esta coyuntura.

Las transferencias monetarias que entreguen los programas son necesarias, pero dados los cambios que la pandemia tendrá en el contexto social, es indispensable considerarlas como medidas temporales e impulsar la reflexión sobre la nueva complejidad de los problemas que enfrentará la población y, por ende, los nuevos programas públicos requeridos para atenderlos de manera efectiva.

La evidencia de que el mejoramiento en los indicadores de desarrollo social logrado en una década se puede revertir nos obliga a mirar más allá de esta crisis y diseñar desde ahora estrategias de protección social y política económica cuyos resultados sean resilientes, para dejar atrás la fragilidad y precariedad con la que las y los mexicanos enfrentan riesgos económicos y sociales.

Para lograr dicho objetivo, resulta indispensable continuar fortaleciendo tanto la institucionalidad de la política de desarrollo social, como la generación de información y evidencia rigurosas, así como continuar mejorando los mecanismos de innovación en el diseño de políticas públicas en beneficio de los grupos de la población en situación de mayor vulnerabilidad.